國(guó)際貨幣基金組織(IMF)3月27日發(fā)布一篇新論文敦促各國(guó)政府對(duì)煤炭和汽油等產(chǎn)品的補(bǔ)貼進(jìn)行改革。補(bǔ)貼的目的是通過(guò)維持低價(jià)格來(lái)保護(hù)消費(fèi)者。但很多人認(rèn)為，補(bǔ)貼是低效的，可以通過(guò)更好的方式保護(hù)有這種需要的消費(fèi)者。該組織認(rèn)為，如果政府實(shí)行正確的改革，這是可以實(shí)現(xiàn)的，并且在此過(guò)程中，這種改革還有助于緩解政府面臨的預(yù)算壓力。

　　IMF的工作是由來(lái)自各個(gè)部門的負(fù)責(zé)地區(qū)事務(wù)和財(cái)政事務(wù)的專家開(kāi)展的。在采訪中，基金組織財(cái)政事務(wù)部主任Carlo Cottarelli、中東和中亞部主任Masood Ahmed以及非洲部主任Antoinette Sayeh談了這篇論文對(duì)于基金組織在各國(guó)的工作以及對(duì)各國(guó)自身的作用和意義。

　　《基金組織概覽》：您所在的部門牽頭開(kāi)展了撰寫(xiě)這篇論文的工作。主要結(jié)論是什么?有關(guān)建議是否適用于所有實(shí)行補(bǔ)貼的國(guó)家?

　　Cottarelli：補(bǔ)貼實(shí)際上在每個(gè)國(guó)家都是一個(gè)問(wèn)題。即使是在那些對(duì)能源征稅的國(guó)家，能源稅很少能高到足以彌補(bǔ)能源過(guò)度消費(fèi)帶來(lái)的不利影響，包括對(duì)環(huán)境的影響。根據(jù)一個(gè)新的包括176個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)庫(kù)，我們估計(jì)2011年的補(bǔ)貼總額達(dá)到1.9萬(wàn)億美元，約相當(dāng)于世界GDP的2.5%，或各國(guó)政府收入總額的8%。

　　由于能源補(bǔ)貼普遍存在，且政府維持這種補(bǔ)貼的成本很高，因此，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家以及先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體都有改革空間。補(bǔ)貼規(guī)模最大的三個(gè)國(guó)家是：美國(guó)，5020億美元;中國(guó)，2790億美元;俄羅斯，1160億美元。顯然，一國(guó)在開(kāi)始實(shí)施補(bǔ)貼改革時(shí)，需要考慮改革可能給貧窮人口帶來(lái)的不利影響，必須將減輕這種不利影響、保護(hù)貧窮人口的措施納入改革計(jì)劃中。這適用于所有國(guó)家。

　　《基金組織概覽》：補(bǔ)貼實(shí)際上是降低了能源消費(fèi)者支付的成本。很多人認(rèn)為，這種結(jié)果是有益的，特別是對(duì)于窮人?；鸾M織為什么建議改革?

　　Cottarelli：補(bǔ)貼是昂貴的，最終必須有人來(lái)支付。當(dāng)然，對(duì)于任何支出都是如此，但能源補(bǔ)貼有幾個(gè)特殊的問(wèn)題。首先，能源補(bǔ)貼是支持窮人的非常低效的方式，因?yàn)楦蝗吮雀F人消費(fèi)更多能源，因此獲得了補(bǔ)貼的大部分好處。事實(shí)上，平均而言，在中低收入國(guó)家，最富的20%住戶獲得的燃料補(bǔ)貼是最窮的20%住戶的六倍。因此，政府應(yīng)更好地利用其稀缺的財(cái)政資源，將資金用于那些更能直接地幫助窮人的項(xiàng)目。

　　然而，補(bǔ)貼的影響并不限于其財(cái)政成本。補(bǔ)貼還是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大障礙。例如，補(bǔ)貼會(huì)擠出能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公共支出，包括在基礎(chǔ)設(shè)施、教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出。廉價(jià)能源還可能導(dǎo)致能源的過(guò)度消費(fèi)，這會(huì)加劇環(huán)境問(wèn)題，例如污染和氣候變化。

　　《基金組織概覽》：中東是能源豐富的地區(qū)，但該地區(qū)的許多國(guó)家繼續(xù)提供大量能源補(bǔ)貼。您認(rèn)為這些國(guó)家取消或減少能源補(bǔ)貼有什么好處?

　　Ahmed：在能源豐富的國(guó)家，政府提供能源補(bǔ)貼是為了全民分享資源財(cái)富。盡管這是一種分配本國(guó)財(cái)富的直接方式，但它并不公平。我們看一看誰(shuí)實(shí)際上從這些補(bǔ)貼中受益，顯然大部分好處是使用能源最多的、境況較好的人得到的，即那些擁有汽車、空調(diào)住房和電器的人。另外，除了 Carlo 已經(jīng)提到的不利后果之外，能源補(bǔ)貼還往往會(huì)鼓勵(lì)資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而不利于就業(yè)密集型活動(dòng)。即使是在那些大量生產(chǎn)能源、不太擔(dān)心能源補(bǔ)貼的預(yù)算影響的國(guó)家，這一問(wèn)題也很重要。將補(bǔ)貼改革釋放的部分資金用于更有成效的醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出，并解決基礎(chǔ)設(shè)施缺口問(wèn)題，這有助于在長(zhǎng)期內(nèi)促進(jìn)有利于就業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)不導(dǎo)致本國(guó)債務(wù)增加。最后，補(bǔ)貼會(huì)鼓勵(lì)更多消費(fèi)，從而導(dǎo)致更多的能源開(kāi)采，使我們的后代能夠使用的資源減少。

　　《基金組織概覽》：這篇論文的研究結(jié)果將如何影響基金組織在中東地區(qū)的工作?中東地區(qū)實(shí)施補(bǔ)貼改革有沒(méi)有重大障礙?

　　Ahmed：能源補(bǔ)貼成本很高，在中東地區(qū)一些進(jìn)口能源的國(guó)家，包括埃及和約旦，這種補(bǔ)貼使已經(jīng)面臨壓力的政府預(yù)算承受更大負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，用于醫(yī)療衛(wèi)生、教育和投資的資金十分有限。我們的建議是，取消普遍補(bǔ)貼，代之以更具成本效益的、更有針對(duì)性的社會(huì)保護(hù)形式。無(wú)論從技術(shù)角度還是政治角度來(lái)看，這都是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。

　　在一些國(guó)家，逐步取消補(bǔ)貼的努力在遭遇既得利益者的抵制或油價(jià)大幅波動(dòng)后，出現(xiàn)了倒退。這種抵制也反映了一部分國(guó)民對(duì)于政府能否明智地使用補(bǔ)貼改革節(jié)省下來(lái)的資金缺乏信心。

　　為了維持改革勢(shì)頭，有力的溝通和整體的透明度是關(guān)鍵。此外，對(duì)于因取消補(bǔ)貼而遭受最嚴(yán)重打擊的人群，必須通過(guò)更有針對(duì)性的社會(huì)保護(hù)措施進(jìn)行直接補(bǔ)償。例如，毛里塔尼亞政府在2012年5月采用新的柴油定價(jià)方法時(shí)，將這種有針對(duì)性的措施作為改革計(jì)劃的明確內(nèi)容。盡管價(jià)格在五個(gè)月的時(shí)間里上升了20%以上，但改革遭到的反對(duì)相對(duì)較少。類似的，在伊朗，補(bǔ)貼改革之前，政府與利益相關(guān)方進(jìn)行了大量的磋商，并且開(kāi)展了有效的公關(guān)宣傳行動(dòng)。

　　《基金組織概覽》：盡管能源補(bǔ)貼確實(shí)使富裕和貧窮的能源消費(fèi)者都受益，但減少或取消補(bǔ)貼會(huì)使窮人受到更大打擊。在這種情況下，如何保護(hù)窮人?

　　Sayeh：正如 Carlo和Masood已經(jīng)提到的，在取消能源補(bǔ)貼的同時(shí)，需要采取有針對(duì)性的措施，消除取消補(bǔ)貼導(dǎo)致的價(jià)格上漲對(duì)最需要這種支持的人的影響。原則上，最好的方式是針對(duì)那些最需要支持的收入群體的、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，正如莫桑比克和加篷已經(jīng)采取的措施。然而，除非當(dāng)下已經(jīng)具備這樣一種安排，否則這種做法在短期內(nèi)可能不可行，因?yàn)榇嬖谥芾砩系募s束條件。在這種情況下，可以謹(jǐn)慎選擇若干現(xiàn)有計(jì)劃，擴(kuò)大其使用，并可能在一定程度上提高其針對(duì)性。這可以包括：增加公交大巴，如加納的情況;實(shí)行食品分配計(jì)劃，向最脆弱群體提供食物，如納米比亞采取的措施;或建立青年和婦女就業(yè)計(jì)劃，如尼日利亞的做法。

　　另一種方式是，保留對(duì)貧窮人口大量使用的項(xiàng)目(如煤油)的補(bǔ)貼，或?qū)Φ陀谝欢康碾娤M(fèi)繼續(xù)提供補(bǔ)貼。例如，尼日利亞在降低汽油補(bǔ)貼時(shí)，維持了煤油補(bǔ)貼。另外，還可以對(duì)低收入與高收入消費(fèi)者區(qū)別對(duì)待，例如，在對(duì)用電征稅時(shí)可以采取這種辦法，或者也可以幫助低收入客戶支付安裝成本，如肯尼亞的做法，這些措施也有助于減輕低收入住戶因價(jià)格上漲而受到的影響。

　　《基金組織概覽》：非洲政府是否傾向于針對(duì)某些特定部門提供能源補(bǔ)貼?這篇論文的研究結(jié)果將如何改變基金組織在該地區(qū)的工作?

　　Sayeh: 燃料補(bǔ)貼在石油出口國(guó)的使用要普遍得多，而大規(guī)模電力補(bǔ)貼在撒哈拉以南非洲非常普遍。從后一方面看，補(bǔ)貼抑制了私人投資，并嚴(yán)重限制了國(guó)有公用事業(yè)公司投資于新發(fā)電能力。結(jié)果是，1980年代中期以來(lái)，撒哈拉以南非洲的人均能源產(chǎn)量沒(méi)有增加，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了不利影響。如果不大幅提高發(fā)電能力，撒哈拉以南非洲就無(wú)法維持其現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。不過(guò)，國(guó)有公用事業(yè)公司通常面對(duì)很高的發(fā)電成本，這是補(bǔ)貼的主要驅(qū)動(dòng)因素。因此，減少電力補(bǔ)貼不只是提高用電者支付的價(jià)格，還需要通過(guò)制定執(zhí)行綜合的戰(zhàn)略來(lái)克服低效現(xiàn)象，提高電費(fèi)征收率，并擴(kuò)大規(guī)模效益，包括促進(jìn)地區(qū)電力貿(mào)易。

　　一些國(guó)家相對(duì)較低的公共債務(wù)水平提供了一個(gè)機(jī)遇，使它們能夠大量投資于更為廉價(jià)的能源生產(chǎn)?；鸾M織需要繼續(xù)協(xié)助各國(guó)當(dāng)局評(píng)估補(bǔ)貼的真實(shí)成本，包括財(cái)政成本以及與競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)的成本，并評(píng)估是誰(shuí)真正從能源補(bǔ)貼中獲益，使能源補(bǔ)貼充分透明。這將有助于人們做出關(guān)于支出重點(diǎn)的決定，并使當(dāng)局了解需要在多大程度上推進(jìn)改革。

　　《基金組織概覽》：實(shí)施能源補(bǔ)貼改革有沒(méi)有”最佳做法”?

　　Cottarelli：補(bǔ)貼改革的成功之路并不是唯一的。不過(guò)，通過(guò)分析19個(gè)國(guó)家的改革經(jīng)歷，我們發(fā)現(xiàn)，改革的成功有六個(gè)關(guān)鍵要素。首先是實(shí)施全面的改革計(jì)劃，應(yīng)包括制定明確的長(zhǎng)期目標(biāo)，例如，實(shí)現(xiàn)價(jià)格完全放開(kāi)，改善服務(wù)質(zhì)量。第二是制定觸及面廣泛的溝通戰(zhàn)略，與利益相關(guān)方磋商。第三是適當(dāng)確定提價(jià)的階段和順序，使住戶和政府有時(shí)間調(diào)整其能源消費(fèi)。第四是采取措施保護(hù)貧窮人群。第五是提高國(guó)有企業(yè)的效率，幫助減輕其財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。最后是消除能源定價(jià)中的政治因素，這是實(shí)施持久改革所必需的。

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